Установка памятника
П. А. Столыпину в Москве
Фото: ИТАР-ТАСС
возложили цветы к памятнику
Петру Столыпину. 27.12.2012 года.
по материалам сайта "Правительство России"
На сооружение памятника П.А. Столыпину в Москве собрано пожертвований 1095 на сумму 27 586 639.14 руб.
Видео
Константин Могилевский "Преддумье"
Константин Могилевский "Преддумье"
ОПУБЛИКОВАНО В РАМКАХ СОВМЕСТНОГО ПРОЕКТА РОССИЙСКОГО ИСТОРИЧЕСКОГО ЖУРНАЛА "РОДИНА" И ФОНДА ИЗУЧЕНИЯ НАСЛЕДИЯ П.А.СТОЛЫПИНА.
К.И. Могилевский, к.и.н., ученый секретарь
Фонда изучения наследия П.А. Столыпина
Совет по делам местного хозяйства и его наследие
При оценке деятельности Петра Аркадьевича Столыпина, как и любого другого государственного деятеля, недостаточно учитывать только достигнутые им результаты. Необходимо исследовать замысел, программу действий, а также механизмы её реализации. Именно неотработанный механизм осуществления каких бы то ни было преобразований приводит к тому, что реформы в России, как правило, лишь частично снимают старые проблемы, в большей же степени способствуют накоплению новых. Видимо, это связано с российской несбалансированностью отношений между властью и обществом. Чтобы реформы состоялись, они должны быть поддержаны теми социальными группами (или их частью), интересы которых они затрагивают. Понятно, что стратегически мыслящему правительству необходимо видеть перспективу дальше, чем это получается у поглощённого текущими интересами общества. Однако другой неизменной задачей реформаторского правительства должно быть совмещение стратегических планов с пожеланиями влиятельных общественных групп. Эта сложнейшая задача объективно стояла и перед Столыпиным. Реформатор её понимал.
СБЛИЗИТЬСЯ С ЗЕМСТВАМИ
Мы можем определённо утверждать, что столыпинское правительство и в самом деле имело планы системных преобразований 1. Они были направлены на достижение в стране стабильности, на создание условий для свободного труда и устойчивого развития, то есть объективно отвечали интересам населения страны. Однако два теоретически договороспособных "лагеря" из трёх (социалистов в расчёт не берём) имели свои, отличные от столыпинских, представления о путях развития страны, то есть Столыпин изначально не имел сколько-нибудь значимой общественной поддержки. Её-то ему и предстояло найти.
Характерно, что первоначально премьер попытался наладить диалог с кадетами. Это был вполне рациональный шаг: они пользовались популярностью и обладали достаточным интеллектуальным потенциалом для того, чтобы стать эффективными проводниками замыслов правительства. Но эйфория от сокрушительной победы на выборах у многих партийных деятелей потеснила здравомыслие; Милюков побоялся даже обсуждать с единомышленниками столыпинские предложения.
Кадеты сами толкнули Столыпина вправо. А там находилась другая сила, недавно победившая на выборах, - "испуганные" поместные землевладельцы. Эта социальная группа была генетически близка Столыпину, кроме того, ему - консерватору в политических вопросах - не мог не импонировать подчёркнутый монархизм этих помещиков, "самого культурного слоя" и "опоры государства". Вместе с тем планируемые реформы, в первую очередь, местного самоуправления и аграрная, объективно были направлены против их интересов. Помещики это прекрасно понимали и не стеснялись громко выражать свою позицию. Столыпину в этих условиях предстояло убедить хотя бы часть из них в неизбежности естественного хода вещей, помочь им найти своё место в новой системе, привлечь на свою сторону и сделать проводниками правительственной политики. В этих целях в 1908 году было созвано "преддумье" - Совет по делам местного хозяйства, в рамках которого представители помещичьей общественности вместе с чиновниками правительства должны были обсудить законопроекты, составлявшие местную реформу.
Идея сблизиться с земствами дореволюционного образца возникла ещё у министра внутренних дел Вячеслава Плеве. Он хотел продемонстрировать поместным землевладельцам, составлявшим основу земских собраний, что их опыт и знания востребованы правительством. В порядке реализации этой идеи было разработано и принято положение, вводящее в структуру МВД Совет по делам местного хозяйства. Планировалось привлечь 12-15 земских деятелей к разработке законодательных мер, направленных на совершенствование государственного управления на местах. Наряду с земцами в Совет по делам местного хозяйства должны были войти чиновники правительства - непосредственные разработчики законопроектов.
Механизм по созыву Совета был запущен, но до результата Плеве не дожил - был убит террористами. У нас, впрочем, есть сомнения относительно успешных перспектив этого начинания. Вся деятельность Плеве была направлена к установлению правительственной монополии на формирование государственной политики. Это вступало в непреодолимое противоречие с идеей Совета по делам местного хозяйства как органа для совместной работы земств и правительства над вопросами государственного значения.
Созванный Столыпиным Совет лишь формально соответствовал изложенной в Положении о Совете и Главном управлении по делам местного хозяйства задумке Плеве. По содержанию это был совершенно другой орган. Во-первых, не нарушая закона, Столыпин в несколько раз увеличил численность Совета, пригласив туда представителей каждого губернского земского собрания, а также представителей городов. Во-вторых, премьер предложил земствам самим избирать своих делегатов. Процедура утверждения их министром оставалась лишь как формальность. В-третьих, и это главное, Совету предоставлялось обсуждать действительно наиболее актуальные вопросы реформирования страны. Учитывая, что Совет должен был действовать постоянно, можно охарактеризовать его как общественно-государственный орган, не имевший аналогов в российской истории.
При Столыпине Совет провел пять сессий. Четыре из них открывал яркими и содержательными речами сам премьер. В этих речах он давал краткую характеристику законопроектам, которые Совету предстояло рассмотреть4.
В первую сессию весной 1908 г. Советом был рассмотрен первый блок ключевых законопроектов местной реформы. Они касались формирования нового волостного и поселкового управления, изменения земской избирательной системы, а также выделения крупных городов в отдельные земские единицы. Осенью 1908 г. пошел второй блок - законопроекты по реформе губернского управления, уездного управления и об институте участковых начальников. Следующая сессия прошла весной 1909 г. под председательством С.Н. Гербеля, и на рассмотрение были вынесены гораздо менее значимые вопросы. Совету было предложено поработать с проектом перестрахования между земствами имуществ от огня, с проектом Устава земских гужевых дорог и доработать проект губернской реформы.
КОНЕЦ ДВОРЯНСКОЙ ВОЛЬНИЦЫ?
Осенью 1909 г. направление деятельности Совета несколько изменилось. На его рассмотрение был вынесен вопрос о распространении Земского и Городового положений на ряд неземских губерний, в том числе на Польшу. Тогда же был подправлен и принцип комплектования Совета: для рассмотрения законопроектов приглашали людей из той местности, которой эти законопроекты касались. При этом костяк старого Совета сохранялся. Новые участники заседаний Совета никем уже не избирались.
На сессии 1910 г. Столыпин отказался от вынесения на Совет проектов существенных преобразований, т.к. по-видимому, отказался уже вовсе от их проведения. Еще раз перетасованный состав Совета обсудил технические вопросы организации земского кредита, продовольственной помощи населению в случае неурожая и продолжил рассмотрение проекта устава о гужевых дорогах.
Как же все-таки в 1908 г. Столыпин собирался добиться поддержки земцев в Совете по делам местного хозяйства? С одной стороны, подчеркивалась их незаменимость как опытных специалистов. Официально Совет был нужен для повышения качества законопроектов путем придачи им "жизненности". "Жизненность" в "мертвых" министерских текстах должна была появиться благодаря участию в обсуждении "местных людей". С другой стороны, отсутствие у последних популистских мотивов должно было предотвратить сползание дискуссий из деловой в политическую плоскость. Земцы, из которых лишь несколько человек были членами Государственной думы, могли чувствовать себя облеченными особым доверием правительства.
На открытии первой сессии Совета по делам местного хозяйства Столыпин взялся разъяснить участникам заседания и всей стране, для чего необходимо это учреждение. Начал он с выражения уверенности в той большой пользе, "которую принесут труды людей земли в разработке начинаний Министерства внутренних дел". Отвечая многим, думавшим, что "Совет этот останется мертворожденным и во всяком случае обречен при новом строе существовать лишь на бумаге", П.А. Столыпин указал, что он "убежден в противном". В обоснование этого он отметил, что "при громадном пространстве Российской империи, при разных условиях местностей, входящих в ее состав, между учреждениями исполнительными, которые разрабатывают законопроекты теоретически, и между законодательными учреждениями должно стоять еще промежуточное учреждение, промежуточная среда, оживотворяющая, вливающая живую силу в выработанные Министерством предположения… При том громадном законодательном материале, который вносится в Государственную Думу и в Государственный Совет, эти учреждения могут осилить физически этот материал, только если он чрезвычайно тщательно разработан и всесторонне освещен и проверен"5.
Столыпин специально уточнил, что имеется в виду "только законодательство, касающееся местного самоуправления, так как законопроекты иного характера касаются учреждений других министерств". Видимо, собравшиеся земцы уже выразили готовность к работе на более широком законосовещательном поле.
Также в своей речи министр окончательно отверг возможность рассылки законопроектов для получения отзывов от земских собраний. "…При громадном пространстве Российской империи этот путь мне кажется громоздким и медлительным. Я убежден, что только при живом сношении с теми лицами, которые составляют законопроекты, при словесном разъяснении недоразумений, при сношении между собою лиц, представляющих самые разнообразные интересы, может быть всесторонне и правильно освещено дело… Я совершенно не отрицаю необходимости в некоторых случаях запрашивать по вопросам крупного местного значения органы местного самоуправления, но я полагаю, что это целесообразно не во всех случаях и притом лишь после того, как вопрос будет обсужден в Совете по делам местного хозяйства" 6.
Столыпиным был дан ответ и еще на один немой вопрос земцев. "Совет не должен смущаться тем, что он не имеет решающего значения. Хоть он не связывает свободу решений министерства, но мнение Совета обязательно представляется в законодательные учреждения". В своей речи премьер впервые употребил термин "преддумье", который точно отразил суть Совета по делам местного хозяйства, и был подхвачен и широко распространен русской и зарубежной прессой.
Земцы с самого начала дали понять Столыпину, что от него потребуются новые уступки. Несмотря на то, что премьер четко высказался против передачи законопроектов на обсуждение земств, некоторые из членов Совета по делам местного хозяйства в ходе их обсуждения то и дело возвращались к этой идее. Это была уловка, таким образом они пытались затянуть, а в последующем и вовсе похоронить реформы.
Тем не менее, первая сессия Совета могла дать Столыпину повод для оптимизма. По сути правительственные проекты практически не изменились, однако земцы остались довольны. Довольно тяжелые вопросы, предусматривавшие, в частности, увеличение обложения помещиков при создании поселковой и волостной организаций, небольшую либерализацию земской избирательной системы, выделение из состава земств крупных городов с неминуемым уменьшением земских бюджетов, прошли через Совет довольно спокойно.
Иной оказалась ситуация осенью 1908 г. Внешних причин к каким-то изменениям в работе Совета, казалось, не было. Страна переживала период относительной стабильности, Третья Дума работала уже год, что являлось рекордом для российских парламентов. К открытию сессии Совета левая пресса вяло поругивалась по этому вопросу в адрес правительства, соблюдая, скорее, ритуал.
Однако в результате давления на Столыпина со стороны камарильи в состав Совета перед второй сессией было введено 9 губернских предводителей дворянства. Это В.Н. Поливанов (Симбирск), В.М. Урусов (Смоленск), В.А. Драшусов (Рязань), Н.Б. Щербатов (Полтава), А.Д. Самарин (Москва), Н.П. Урусов (Екатеринослав), С.С. Толстой-Милославский (Казань), В.Н. Ознобишин (Саратов) и И.А. Куракин (Ярославль). Таким образом объединенному дворянству удалось поставить Столыпина перед фактом: сословная организация общества свой век еще не отжила, земство само по себе не является достаточно влиятельной силой. Учитывая, что к этому времени в Совет входили такие губернские предводители как А.Н. Наумов (Самара), Д.К. Гевлич (Пенза), П.П. Голицын (Новгород) и В.Ф. Доррер (Курск), компания для борьбы с антидворянскими инициативами правительства подобралась внушительная.
"Бомба" оказалась заложена в проекте уездной реформы, который Министерство внутренних дел внесло на рассмотрение Совета. Согласно проекту, фактическая власть в уезде вместе с соответствующими доходами и карьерными перспективами переходила от предводителя дворянства к уездному начальнику, интегрированному во властную вертикаль. То обстоятельство, что первыми кандидатами на роль уездных начальников правительство видело именно предводителей, никого не смущало. Было ясно, что дворянская вольница заканчивается, и против этого выступила значительная часть Совета. Ю.Б. Соловьев аргументировано утверждает, что она это сделала под руководством Постоянного совета Объединенного дворянства. Чтобы получить формальное большинство, Столыпину пришлось срочно мобилизовать всех членов Совета от ведомств. Проигравшие подали особое мнение, которое было немедленно поддержано V съездом Объединенного дворянства. Это был очевидный скандал, информация о котором попала в прессу.
ТРИУМФ "ПОЧВЫ" НАД РЕФОРМОЙ
Этот момент стал одним из ключевых в истории совета. Известно, что в последующие сессии на рассмотрение Совета выносились значительно менее значимые вопросы. Возможно, это следует объяснять тем, что Совет рассмотрел все крупные проекты, которые Столыпин хотел ему предложить. Однако, ряд важных реформ, например, реформа земства и местного суда, так и не были обсуждены.
В конце 1908 г., а вернее, в начале 1909 г., отношения Столыпина с этим классом перешли в новое качество. Пользуясь лексикой Ю.Б. Соловьева, можно сказать, что Столыпину с этого времени "приходится думать об укреплении обороны, а не о движении вперед". Иными словами, Столыпин в поисках поддержки протянул земцам палец, а они потребовали всю руку. А Р. Мэннинг пишет, что вскоре после фиаско в "тщательно подобранном Совете" Столыпин стал испытывать "физическое и духовное изнеможение, переросшее в воспаление легких" 11.
Логичнее поставить вопрос шире. Дело в том, что отношения Столыпина с лидерами поместных землевладельцев при всем желании не могли ограничиться рамками Совета по делам местного хозяйства. Существовал Постоянный совет Объединенного дворянства, куда вожаки предводителей в "преддумье" ходили за инструкциями. Важную роль играла и позиция Николая II, которая придворной камарильей корректировалась не в пользу столыпинских идей.
Мы легко можем согласиться с Ю.Б. Соловьевым, утверждавшим, что Столыпин "споткнулся там, где, видимо, не ожидал". В то же время, историк, пожалуй, несколько перебарщивает, говоря, что Столыпин "капитально ошибался в общей оценке обстановки". Премьер сознавал силу противника, пытался работой в Совете по делам местного хозяйства убрать остроту конфликта, но не рассчитал.
Казалось бы, мелкий собственник в деревне должен был стать опорой для крупного. Известно мнение Столыпина, что землевладельцы "не могут не желать иметь своими соседями людей спокойных и довольных вместо голодающих и погромщиков". По планам правительства, в итоге должен был быть создан блок земельных собственников под главенством дворянства, таким образом взаимная вражда дворян и крестьян отмерла бы 12.
Однако намерение власти воспринималось дворянством в ином свете - как оставление его, по выражению Ю.Б. Соловьева, "один на один с превосходящей силы противником". И, здесь мы с Ю.Б. Соловьевым склонны согласиться, в такой оценке обстановки дворянство стояло ближе к действительности, чем некоторые правительственные круги, питавшие иллюзии насчет возможности безболезненного преодоления социального конфликта громадной значимости и глубины 13.
Более того, мнения, намечаемые на дворянских съездах и провозглашаемые в Совете по делам местного хозяйства, больше соответствовали природе сложившегося в России самодержавия, чем политика столыпинских реформ 14.
Рубеж 1908-1909 гг. - это время, когда окончательно оправившееся после революции дворянство переходит в антиправительственное наступление по всему фронту. Конфликт Столыпина с лидерами дворянства в Совете по делам местного хозяйства, в котором на самом деле не оказалось победителя, - это первый признак наступавшего перелома в их борьбе.
Мы склонны считать, что Совет по делам местного хозяйства после осенней сессии 1908 г. был уже другой организацией. Его значение изменилось вместе с содержанием вопросов, выносимых на его обсуждение. Его состав, начиная с осени 1909 г., начал беспорядочно изменяться.
Однако на практике ни со стороны Столыпина, ни со стороны членов Совета не было резких движений. Сразу после осенней сессии 1908 г. Министерство внутренних дел внесло в Думу рассмотренные Советом весной проекты поселковой и волостной реформ. Очевидно, что Столыпин не собирался из-за стычки с дворянством сворачивать реформы. Весной 1909 г. Совет, как обычно, собрался на весеннюю сессию. Столыпин, правда, не прибыл, но по уважительной причине - лечился в Крыму от воспаления легких.
Возможно, конечно, что Столыпин решил больше не иметь с дворянством дела и уморить его в Совете по делам местного хозяйства, заставив заниматься законотворческой рутиной. Однако, основные проекты, составлявшие реформу местного устройства, худо-бедно через Совет прошли. И, судя по всему, Столыпин не был уверен в том, нужно ли его сохранять в прежнем виде. Свою функцию Совет выполнил - проекты местной реформы были разъяснены "местным деятелям" и ими одобрены. Министерство внутренних дел получило "право и вместе с тем основания" ссылаться на мнение "преддумья".
ТРИ ИПОСТАСИ НЕСБЫВШЕГОСЯ
Весной 1909 г. Совет, можно сказать, "подвис", его дальнейшие задачи и дальнейшая судьба были неопределенны. Вынесение на его рассмотрение технических по своей сути проектов можно охарактеризовать как попытку превратить Совет в чисто экспертную организацию. Но экспертная организация должна подбираться по признаку профессионализма, выборов в экспертную организацию быть не должно. Лиц, которые по частным вопросам высказывают политические соображения, также лучше там не держать. Поэтому Совет по делам местного хозяйства так или иначе должен был перейти в иное качество, сменить свою ипостась.
И уже осенью 1909 г. эта новая ипостась была явлена заинтересованной общественности. На рассмотрение Совета были внесены законопроекты о введении земских учреждений в ряде западных губерний и о распространении Городового Положения на ряд городов Царства Польского. Предполагалось ввести там элементы самоуправления, максимально ущемив при этом права польского населения. Эти вопросы обсуждал Совет в совсем другом составе. Были приглашены люди из тех мест, о которых шла речь в законопроектах, из старых остались только те, кто хорошо сработался с Министерством. В результате Совет представлял из себя сплав представителей западных губерний, большей частью поляков, и тех русских поместных землевладельцев, для которых проблемы Польши и польского населения жизненными не являлись.
Идея Столыпина, видимо, состояла в том, чтобы ответить на претензии поляков по поводу недостаточности даруемых прав устами русской общественности. Однако, поляки, в большинстве своем, оказались вполне миролюбивыми, можно сказать, коллаборационистами. Больших споров не вышло даже в связи с тем, что проект, чиня трудности для участия в выборах польского дворянства, задевал интересы дворянства вообще. Дворяне из Центральной России либо не испытывали чувства корпоративной солидарности, либо просто не обратили внимания на этот аспект вопроса. Так или иначе, осенью 1909 г. Совет по делам местного хозяйства выступил в новой ипостаси - органа для решения национальных проблем.
Однако эта функция Совета, разумеется, не могла быть постоянной. Идея решать проблемы национальных окраин с привлечением на постоянной основе русских помещиков выглядела совсем уж новаторски. Необходимо было либо избавляться от Совета, либо переводить его в другую, уже в третью ипостась. И тут в МВД вспомнили о старых задумках Плеве насчет фактического объединения ведомств с использованием Совета по делам местного хозяйства. Проблема разнобоя в действиях министров продолжала существовать. Более других, как водится, ведомствам, тратящим деньги, докучало министерство финансов. Было принято решение вынести на рассмотрение Совета те проекты, в которых Минфин имел свой интерес, не совпадающий с интересом МВД.
Конечно, Министерством финансов были вовремя разоблачены козни МВД, направленные на сосредоточение большей власти в руках П.А. Столыпина. Однако ситуация в бюрократическом мире со времен Плеве существенно изменилась. Совет министров стал тем учреждением, которое реально объединило министерства. И во главе его стоял именно П.А. Столыпин. Поэтому, несмотря на неудовольствие Минфина, на осеннюю сессию 1910 г. были вынесены законопроекты, в которых ведомство В.Н. Коковцова было заинтересовано. Один из них - об организации долгосрочного кредита для земств - был непосредственно подготовлен Министерством финансов. В ходе обсуждения законопроектов на голосование несколько раз ставились принципиальные вопросы, по которым позиции министерств диаметрально расходились. Характерно, что в каждом из этих случаев Совет по делам местного хозяйства практически единогласно вставал на сторону МВД. В данном случае мы имеем дело с третьей ипостасью Совета - органа, используемого в целях межведомственной борьбы.
Совет так и не стал третьей палатой парламента, как считают некоторые западные исследователи. При Столыпине он более не собирался. Преемники реформатора как минимум дважды прибегали к его услугам для обсуждения технических вопросов, но более по инерции. Необходимость убеждать, уговаривать земских деятелей в чем-либо отпала. Она перестала быть государственной необходимостью. Особые же присутствия Совета продолжали работать; как и прежде, они выполняли функцию междуведомственных совещаний. Их последние заседания датируются сентябрем 1917 г. Октябрьская революция упразднила Совет по делам местного хозяйства вместе со всем государственным устройством старой России.
Он сошел с исторической сцены, так и не найдя себе в обществе прочной опоры. Анализ истории Совета показывает, что виновато в этом в первую очередь общество. Его самая влиятельная часть - поместное дворянство - сочла компромисс с правительством для себя неприемлемым. Земцы, так же как до них либералы, проявили близорукость. В результате, как известно, вся система общественных отношений вместе с ее субъектами потерпела крах.
1 См.: Пожигайло П.А. Столыпинская программа преобразования России (1906-1911). Диссертация канд. ист. наук. Шуя. 2006.
3 См.: Могилевский К.И. Совет по делам местного хозяйства: структура, функции, деятельность (1908-1910). Диссертация канд. ист. наук. М. 2005.
4 См.: Речи П.А. Столыпина в Совете по делам местного хозяйства // Столыпин П.А. Переписка. С. 621-644.
5 Столыпин П.А. Переписка. С.621-622.
6 Там же. С.622.
7 Там же.
8 Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в 1907-1914 гг. Л. 1990. С. 75.
9 Там же.
10 Manning R.T. The crisis of the old order in Russia. Gentry and government. Princeton, 1982. P. 342.
11 Соловьев Ю.Б.Указ. соч. С. 80.
12 Там же. С.82
13 Там же.
14 Там же. - С. 646-648.
14 Там же. С.84.
