Установка памятника
П. А. Столыпину в Москве
Фото: ИТАР-ТАСС
возложили цветы к памятнику
Петру Столыпину. 27.12.2012 года.
по материалам сайта "Правительство России"
На сооружение памятника П.А. Столыпину в Москве собрано пожертвований 1095 на сумму 27 586 639.14 руб.
Видео
Общественные организации. / А.С. Туманова
Общественные организации. Председатель Совета министров и министр внутренних дел П.А. Столыпин относил к первоочередным мерам своего кабинета подготовку закона об обществах и союзах. Данный закон должен был заменить Временные правила об обществах и союзах, утвержденные Николаем II 4 марта 1906 г.
Временные правила об обществах и союзах 4 марта 1906 г. явились важной вехой в области осуществления в России свободы союзов (в современной трактовке – права на объединение). В конституционных проектах начала XX в. под свободой союзов понималось право составлять общества и союзы без предварительного разрешения власти в целях, не противоречащих уголовным законам, предоставленное всем гражданам России без исключения (Проект основного закона российской империи, измененный земским бюро (Проект С.А. Муромцева) // Конституционные проекты в России, XVIII – начало XX в. М., 2000. С.697).
Свобода союзов была провозглашена в Манифесте 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и получила разработку во Временных правилах об обществах и союзах, которые заложили правовые основы для образования и деятельности общественных организаций, создали правовое поле для действий администрации по отношению к ним. Издание этих актов означало признание государством права подданных на самостоятельную сферу деятельности. Прежнее отрицание властью значения общественных организаций заменялось признанием его, хотя и в пределах, которые определялись государством (Туманова А.С. Общественные организации и русская публика в начале XX века. М., 2008. С. 164-171).
Временные правила об обществах и союзах были утверждены именным высочайшим указом Сенату 4 марта 1906 г. (ПСЗ-III. Т. 26. №27479). Они состояли из двух частей: собственно правил об обществах и союзах и правил о профессиональных обществах (учреждались лицами, занятыми в торговых и промышленных предприятиях, а также владельцами этих предприятий).
Временные правила об обществах и союзах провозглашали образование обществ и союзов без правительственного разрешения (ст. 2), т.е. явочным путем, однако сохраняли многие атрибуты действовавшей ранее концессионной системы учреждения организаций. Учредители в обязательном порядке предоставляли губернатору (градоначальнику) заявление с ходатайством о создании организации, которое чиновники могли передать на рассмотрение губернского или городского по делам об обществах присутствия (ст. 17). Распорядителям (правлениям) обществ предписывалось уведомлять губернаторов (градоначальников) или начальников полиции об изменениях в составе организаций, открытии или закрытии отделений (ст. 32).
Право приобретать и отчуждать недвижимое имущество, иметь денежные средства, заключать договоры, выступать истцом и ответчиком в суде предоставлялось лишь тем обществам, которые были зарегистрированы в установленном порядке. Для этого учредители обществ должны были внести проект устава организации в губернское (городское) по делам об обществах присутствие, которое обязывалось в месячный срок со дня подачи губернатору заявления об образовании общества разрешить регистрацию или отказать в ней (ст. ст. 22-23). Современники быстро окрестили присутствия по аналогии с действующими присутствиями по земским и городским делам «коллегиями ширмы», подчеркивая их несамостоятельность и зависимость от губернаторов (градоначальников), председательствовавших в присутствиях (Речь. 1906. 10 марта ).
Регистрация обществ производилась путем внесения их в реестр, который велся присутствием. Общество считалось легализованным с момента внесения его в реестр (ст. 23), после чего экземпляр его устава возвращался учредителям с соответствующей визой губернатора (градоначальника) (ст. 24). Регистрации в обязательном порядке подлежали общества, имевшие отделения, а также союзы (ст. 3). Закон не обязывал присутствие к точному указанию оснований отказа в учреждении обществ, а также не указывал путей для обжалования бездействия присутствия в случае превышения им месячного срока регистрации обществ.
Губернаторам (градоначальникам) предоставлялось право вносить на рассмотрение присутствий предложения о закрытии обществ, которые допускали те или иные нарушения, уклонялись от заявленных в их уставах условий деятельности (ст. 33). Губернаторы наделялись также правом приостанавливать действия обществ, представлявших угрозу общественной безопасности и спокойствию или принимавших безнравственное направление, до решения вопроса о его закрытии губернским (городским) по делам об обществах присутствием (ст. 35), а также отдавать распоряжения о проведении местного дознания (ст. 36). В случае несогласия губернатора (градоначальника) с решением губернского (городского) по делам об обществах присутствия он мог приостановить его исполнение и передать дело министру внутренних дел (ст. 39).
Определения губернских (городских) по делам об обществах присутствий могли быть обжалованы лицами, подавшими заявление об образовании общества, в первый департамент Правительствующего Сената (ст. 38). Споры между губернаторами и присутствиями также разрешались Сенатом (ст. 39).
Временные правила об обществах и союзах вводили ограничения на ассоциирование для отдельных категорий российских подданных. К образованию обществ и участию в них не допускались лица, не достигшие совершеннолетия, а также учащиеся начальных и средних учебных заведений. Устанавливались ограничения также для учащихся высшей школы и лиц, состоящих на военной, военно-морской и иной государственной службе, а также работающих на предприятиях транспорта и связи (ст. ст. 7-12). Действие Временных правил не распространялось на религиозные организации и на общества, образуемые учащимися учебных заведений из своей среды и с разрешения учебного начальства (ст. 4).
Провозглашенная Манифестом 17 октября 1905 г. свобода союзов в правовом отношении была реализована в урезанном виде. Встав во главе правительственного кабинета, П.А. Столыпин был озабочен тем, чтобы облечь Временные правила об обществах и союзах в форму постоянно действующего закона.
Необходимость замены временных правил постоянно действующим законом была высказана Столыпиным 6 марта 1907 г., когда он формулировал план деятельности своего кабинета в Государственной думе второго созыва. Столыпин признал декларативность закрепленных временными правилами свобод, в т.ч. – свободы союзов, которые составляли материальные нормы, воплощающие в себе новые правоотношения, вытекающие из реформ последнего времени. Наряду с актами, устанавливающими свободу слова, собраний, печати, совести, неприкосновенности личности и жилищ, закон о свободе союзов закладывал нормативную базу для формирования в России правового государства, что признавалось Столыпиным одной из главных целей правительства: «Преобразованное по воле Монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое, т.к. пока писаный закон не определит обязанностей и не оградит прав отдельных русских подданных, права эти и обязанности будут находиться в зависимости от толкования и воли отдельных лиц, т.е. не будут прочно установлены» (Государственная дума. Второй созыв. Сессия вторая. 1907 год. Стенографические отчеты. СПб., 1907. Т. I. С. 106).
28 августа 1907 г. П.А. Столыпин предложил директору Департамента общих дел А.Д. Арбузову представить свои соображения о замене Временных правил об обществах и союзах постоянным законом. При этом Столыпин высказал пожелание ужесточить контроль над организациями политического характера и обществами с отделениями. Он признавал неудобным установленный Временными правилами способ регистрации общественных организаций, предоставлявший обществам, «не прошедшим» в одном присутствии, возможность зарегистрироваться в присутствии другой губернии. Столыпин предлагал специально обдумать вопрос, не следует ли регламентировать политические партии, подпадавшие под действие Временных правил об обществах и союзах, особым законом (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1905. Д.61 (г). Л.1).
Убедившись с началом реализации Временных правил об обществах и союзах в недостаточной эффективности последних как регулятора общественной самодеятельности, П.А. Столыпин приступил к их переработке в направлении совершенствования механизма контроля над общественными организациями. В необходимости усиления контроля над обществами и союзами Столыпина убеждала растущая оппозиционность общественных организаций, многие из которых накануне и в период событий 1905-1906 гг. чрезмерно политизировались, открыто обсуждали вопросы о необходимости переустройства страны на конституционно-демократических основах.
Желательность переработки Временных правил об обществах и союзах признавалась Николаем II. Просматривая всеподданнейший отчет московского губернатора за 1906 г., напротив замечания В.Ф. Джунковского об опасности, исходящей от предоставления обществам Временными правилами права принимать в качестве членов-соревнователей посторонних лиц (ими являлась обычно неблагонадежная часть интеллигенции) и повсеместно открывать отделения без разрешения того начальства, в районе действия которого они возникали, император сделал пометку: «очень серьезный вопрос» (Там же. Л. 2).
По распоряжению П.А. Столыпина в феврале 1908 г. при Министерстве внутренних дел было образовано особое междуведомственное совещание для замены Временных правил об обществах и союзах постоянно действующим законом (Там же. Л. 2, 3-3 об.). Руководимое директором Департамента общих дел А.Д. Арбузовым, Особое совещание включало представителей заинтересованных министерств (внутренних дел, юстиции, финансов, торговли и промышленности, путей сообщения, Главного управления землеустройства и земледелия), а также Ведомства учреждений императрицы Марии. Интересы МВД в Совещании представляли Е.Г. Шинкевич, К.К. Веймарн, И.Я. Гурлянд, М.И. Блажчук, Л.А. Тихомиров и др. От Министерства юстиции в работе совещания участвовали И.Д. Мордухай-Болтовской и В.П. Ширков. Общественные организации были представлены управляющим делами Совета съездов представителей торговли и промышленности А.А. Вольским и председателем Петербургского общества заводчиков и фабрикантов С.П. Глезмером. Вольский и Глезмер были лично включены в состав Совещания П.А. Столыпиным ввиду особой важности рабочего вопроса и грамотного профсоюзного законодательства для развития фабрично-заводской промышленности (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1908. Д.14. Л.30, 51-52, 62.). Работа Совещания привлекала к себе внимание общественности: получала отклики в прессе, дебатах в Государственной думе и политических партиях.
Открывая 6 февраля 1908 г. Совещание, А.Д. Арбузов отметил заинтересованность в его работе П.А. Столыпина, высказавшего пожелание о пересмотре Временных правил 4 марта 1906 г. в кратчайший срок (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1905. Д.61 (в). Л.1). Председатель Совещания А.Д. Арбузов видел свою задачу в том, чтобы, не отступая от основных принципов действующего закона об обществах и союзах, придать им характер закона постоянного, согласованного с новыми условиями жизни, а также устранить недостатки и пробелы Временных правил, обнаружившиеся в ходе применения их на практике (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1908. Д.14. Л.93).
Источниками закона об общественных организациях стали законодательные предложения, подготовленные чиновником особых поручений М.И. Блажчуком, представлявшим в Совещании интересы Департамента полиции, а также предложения представителей губернаторского корпуса, обобщенные Блажчуком. Большинство предложений полицейского ведомства (об ужесточении процедуры учреждения просветительских и авиаторских обществ, установлении возрастного ценза и ценза благонадежности для руководящего состава организаций, о замещении в присутствиях председателей окружных судов прокурорами и др.) были отклонены участниками Совещания как необоснованно жесткие и стеснительные для обществ, а также нецелесообразные для власти.
В ходе работы Совещания наметилось два основных подхода к определению правового содержания свободы союзов, выразителями которых явились министерства внутренних дел и юстиции. Министерство юстиции выступало за то, чтобы облегчить образование обществ, передав регистрацию их уставов судебным органам, а также освободить их от жесткого надзора со стороны административной власти. Признавая модернизацию государственного строя страны в годы Первой русской революции, его представители настаивали на отмене административного порядка открытия и прекращения действий обществ как противоречившего провозглашенному с высоты престола принципу свободы союзов. Администрации предлагалось предоставить право предварительного дознания, дававшее ей рычаги предупреждения образования обществ, представлявших угрозу общественной безопасности.
Министерство юстиции выступило также с предложением отложить разработку закона об обществах и союзах на более позднее время. Имея за плечами опыт подготовки Временных правил в конце 1905 г. – начале 1906 г., когда реформаторские инициативы отклонялись ввиду их несвоевременности в условиях революции, Министерство юстиции признало 1908 год, когда революционное брожение хотя и не достигало прежней остроты, однако сохранялось, для открытия действий Совещания неблагоприятным с точки зрения коренного пересмотра Правил 1906 г. Ограничиваться же в таком важном вопросе «косметическим» реформированием, усовершенствованиями более технического, чем принципиального свойства, оно также считало недальновидным и опасным, поскольку это противоречило ожиданиям общества (ГАРФ. Ф.102. 4 д-во. 1908. Д.239. Л.79-79об.).
Министерство внутренних дел предлагало реформировать законодательство об общественных организациях в направлении усиления государственного контроля. Регистрацию общественных организаций планировалось передать административно-судным присутствиям губернских советов, которые были спроектированы по губернской реформе П.А. Столыпина, предусматривавшей образование на местах под руководством губернаторов губернских советов, состоявших из распорядительного, дисциплинарного и административно-судного присутствий. Ведению административно-судных присутствий должны были подлежать действия и постановления должностных лиц и учреждений, нарушающие личные и имущественные права обывателей, учреждений и обществ. «Производство о подобных нарушениях, – как отмечалось в законопроекте, – является, в сущности, спором о праве», не относящемся ни к предмету уголовного права, имевшего целью наложение наказания, ни гражданского права, в основание которого ставились задачи возмещения убытка. Особое свойство дел о пресечении административной неправды требовало от проектировщиков местной реформы устройства особых административно-судебных органов из представителей органов управления и выборных от населения, с присоединением к ним лиц, обладающих судебной подготовкой. Дела в административно-судных присутствиях планировалось рассматривать гласно, в присутствии заинтересованных лиц и с предоставлением им права дачи объяснений (ГАРФ. Ф.1800. Оп.1. Д.147. Л.74-75).
Образование на местах – на губернском и уездном уровнях – административно-судных присутствий, возглавляемых губернаторами, рассматривалось Столыпиным как шаг на пути обеспечения законности местного управления, являвшейся необходимой гарантией публичных прав населения. В то же время указанные присутствия являлись скорее административными органами, чем судебными, что отражало правительственную концепцию института административной юстиции, когда осуществление контроля над законностью местного управления вверялось администрации. Принадлежность членов административно-судных присутствий к администрации и влияние на решение дел в них губернаторов как председателей присутствий не соответствовало статусу административных судов, однако П.А. Столыпина это не смущало (Правилова Е.А. Реформы П.А. Столыпина // Власть и реформы: от самодержавной к советской России. СПб., 1996. С.603-606).
Идея преобразования губернских по делам об обществах присутствий в административно-судные принадлежала ближайшему сотруднику Столыпина И.Я. Гурлянду. Для Министерства внутренних дел она была, прежде всего, способом противостоять сторонникам судебной регистрации общественных организаций в Совещании Арбузова и в Государственной думе, в которую планировалось в скором времени внести законопроект об обществах и союзах. Чиновники Департамента общих дел откровенно признавались в этом в секретной переписке с Департаментом полиции (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1905. Д.61 (г). Л.157).
До образования административно-судных присутствий губернских советов планировалось сосредоточить дела об обществах и союзах в особых губернских и областных присутствиях с введением в них на правах представителей судебной власти председателей окружных судов и с установлением состязательного процесса рассмотрения дел. Новый порядок производства дел в присутствиях вносил коррективы в функции, выполняемые в них прокурорами окружных судов. Усиление значения магистратуры (председателей окружных судов), становившейся полноправным представителем судебной власти в присутствиях, планировалось произвести за счет умаления прерогатив прокуратуры. Входившие по Правилам 4 марта 1906 г. в присутствия на правах полноправных членов прокуроры окружных судов должны были, согласно проекту постоянного закона, участвовать в них лишь в качестве лиц, дающих заключение о соответствии того или иного решения присутствия закону, т.е. исполнять функции надзора за правильным применением закона. Для губерний Царства Польского Совещание проектировало образовать единое Особое присутствие в г. Варшаве под председательством помощника генерал-губернатора с наделением его правом учреждать все общества, возникающие на территории Польского края.
В вопросе возможности сохранения в законе установленного Временными правилами двоякого (явочного и регистрационного) режима учреждения обществ члены Особого совещания не пошли на поводу у сторонников охранительной аргументации, призывавших к отмене явочного порядка как дававшего обществам возможность уходить от надзора администрации. Связывая различие в способах учреждения обществ с разницей их юридической природы, Совещание пришло к выводу о необходимости сохранения явочного порядка, предоставлявшего обществам возможность образовываться по упрощенному варианту. В целях ужесточения надзора за обществами, создававшимися явочным путем, в законопроект было внесено положение о ведении канцеляриями присутствий списков явочных обществ (ГАРФ. Ф.102. 4 д-во. 1908. Д.239. Л.74об-75, 119 об.).
В итоге в проекте постоянного закона об обществах и союзах сохранялась существовавшая ранее процедура учреждения обществ: явочный порядок для обществ, не имевших устава и прав юридического лица, и регистрационный – для организаций, претендовавших на статус юридического лица. Новым было распространение регистрационного порядка на союзы в качестве обязательного.
Прежней осталась процедура закрытия общественных организаций: постановлением местного присутствия, либо (для обществ с отделениями) властью министра внутренних дел. Необходимость сохранения административного в основе своей порядка прекращения действий обществ обосновывалась представителями МВД в Особом совещании несоответствием широкой свободы союзов той ступени культурного развития, на которой находилась Россия, а также необходимостью сохранения у администрации рычагов для регулирования деятельности общественных организаций. Считая, что закрытие обществ судами уместно там, где развито правосознание и чувство законности, они утверждали, что этого нельзя сказать о России, в которой объединение в общества и союзы нередко трактуется как средство политической борьбы (Там же. Л.75-76).
Новизна столыпинского законопроекта об обществах и союзах по сравнению с Временными правилами состояла в централизации контроля над общественными организациями путем образования Главного по делам об обществах присутствия под председательством министра внутренних дел, призванного координировать действия ведомств и учреждений в регламентации образования и деятельности обществ и союзов, разрешать спорные вопросы, возникавшие между ними, согласовывать их с общегосударственной политикой.
Главное по делам об обществах присутствие должно было стать центральной инстанцией, ведавшей общественными организациями. К его ведению планировалось отнести также регистрацию политических обществ и организаций с районом деятельности, превышавшим территорию губернии или градоначальства. Главное присутствие включало в свой состав представителей МВД (департаментов общих дел, полиции и местного хозяйства), министерств юстиции, торговли и промышленности. В случае необходимости правом голоса в нем наделялись должностные лица других министерств и ведомств, не входивших в его состав, но приглашавшихся для рассмотрения касавшихся их вопросов. Директор Департамента общих дел должен был готовить дела к слушанию и представлять их присутствию (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1908. Д.14. Л.217.).
Новым в сравнении с Временными правилами явился 3 раздел законопроекта, регламентировавший порядок деятельности обществ. В целях установления за ними реального и систематического надзора обществам предписывалось открывать действия в течение шести месяцев со дня легализации (ст. 39), устраивать общие собрания по месту нахождения их правлений (ст. 45) и т.д. (ГАРФ. Ф.102. 4 д-во. 1908. Д.239. Л. 77-77 об., 121-121об.).
Определяя понятие «общество», составители законопроекта, как в свое время разработчики Временных правил, взяли за основу критерий отсутствия коммерческой прибыли. Вместе с тем они предприняли попытку сделать определение более конкретным за счет составления подробного перечня организаций, подпадавших под действие закона. К данному перечню были отнесены общества, которые, «не имея задачей получение… прибыли.., учреждались для культурно-просветительных, благотворительных, ученых, политических целей, в видах взаимопомощи, развлечения, спорта, физического и нравственного развития и т.п.». Закон не распространялся на религиозные общества (общества, имевшие предметом своей деятельности создание нового религиозного культа, либо развитие и изучение идей существующих религиозных учений), общества, имевшие характер военной организации и ставящие целью пользование боевым огнестрельным оружием, а также общества, управляемые из-за границы или входящие в состав международного объединения. Для них проектировался концессионный порядок учреждения (РГИА. Ф.1276. Оп.1. Д.79. Л.188.).
Запрещались политические организации с заграничными правлениями. Предполагалось также, по примеру австрийского законодательства, запретить участие в политических обществах иностранцам, способным, повлиять на их деятельность в направлении, не отвечавшем интересам России (Там же. Л. 203, 204 об.). Политические общества должны были учреждаться концессионным путем.
Право объединяться в союзы предоставлялось лишь однородным обществам, преследующим тождественные, точно обозначенные в их уставах цели, что служило, по мнению членов Особого совещания, гарантией, что союз не явится скрытой формой какого-либо из запрещенных законами видов объединений, подобного, к примеру, Союзу союзов (Там же. Л. 202-202 об.).
Новеллой столыпинского варианта реформы явился дифференцированный подход к общественным организациям с учетом их направления, специфики, в т. ч. национально-этноконфессиональных особенностей, региона, где общества действовали. Ограничивались в правах организации инородцев. Отмечая пренебрежение, с которым многие образованные инородцами организации относились к государственному языку, русский язык объявлялся обязательным для делопроизводства всех обществ, действовавших на территории Российской империи. Определение языком делопроизводства общественных организаций русского языка было сделано по предложению П.А. Столыпина. Первоначально эту меру планировали применительно к обществам, действовавшим в Северо-Западном крае и в Белоруссии. Употребление государственного языка было признано обязательным для всех случаев публичного проявления общественными организациями своих действий: ведения делопроизводства, переписки между собой и с правительственными учреждениями и др. (Там же. Л. 208 об. – 209).
Инородческие общества ограничивались также в имущественных правах. Так, общественные организации, состоявшие из поляков, евреев, иностранных подданных, а также иностранных колонистов Волынской губернии, принявших русское подданство, не имели права приобретать и арендовать землю в местностях, где действовали ограничения в отношении землепользования этих категорий населения. Устанавливал законопроект ограничение и по географическому признаку. На окраинах – в южных, юго- и северо-западных губерниях, в Польше, Прибалтике, на Кавказе и в Средней Азии, на Дальнем Востоке – имущественные права предоставлялись обществам лишь с особого разрешения местной администрации, а не в результате регистрации, как в остальной России (Там же. Л.191-191об., 196об., 207 об. ).
Законопроект об обществах и союзах предусматривал снятие ограничений на вступление в отдельные категории организаций (гимнастические, пожарные, певческие и др.) лиц, не достигших совершеннолетия, легализацию студенческих организаций, действующих за пределами высшей школы. Участниками совещания был проанализирован правовой статус студенческих организаций в Западной Европе, прежде всего, в Англии и Голландии, где отсутствовали ограничения права студентов образовывать общества и участвовать в них как в самих учебных заведениях, так и за их пределами.. Исключением из общего правила признавалась Италия, где никакие студенческие организации в стенах университетов не разрешались. Рассматривая университеты как место для студенческого общения, европейские законы придавали студенческим организациям большое значение в деле реализации указанной потребности, способствовавшей гармоничному развитию студенческой молодежи и укреплению их связи с университетами.
За распространение на учащихся положений закона об обществах и союзах с подчинением созданных ими за пределами учебных заведений студенческих обществ ведению гражданской администрации высказались представители министерств народного просвещения и торговли и промышленности. В ведении указанных министерств находилось подавляющее число высших учебных заведений страны, поэтому Совещание консолидировалось с их мнением и допустило студентов к участию в обществах и созданию их на общих основаниях (Там же. Л.191-197; Ф.1284. Оп.187. 1905. Д.61 (г). Л.27об.-28.).
Подчинив студенческие общества ведению общей администрации, МВД, однако, планировало ограничить учащихся высшей школы в правах. Им запрещалось вступать в политические общества, поскольку занятие политической деятельностью, по мнению участников Совещания, не соответствовало положению учащихся. Соединение студенческих обществ в союзы допускалось с особого разрешения министра внутренних дел. Разрешив студенческие общества за пределами высших учебных заведений, составители проекта закона предполагали запретить их в самой высшей школе ввиду отсутствия у учебного начальства, обремененного обязанностями по организации учебного процесса и научной работы, возможностей для осуществления должного надзора за ними (ГАРФ. Ф.102. 4 д-во. 1908. Д.239. Л.77об.-78; РГИА. Ф.1276. Оп.1. Д.79. Л.204-204об.)
По инициативе П.А. Столыпина в законопроект об обществах и союзах были внесены следующие изменения. Особые правила об отчетности, установленные для благотворительных обществ, были распространены и на просветительские организации, «обладающие иногда, – по словам премьер-министра, – весьма значительными средствами и где фактический надзор необходим не менее чем в деле благотворительности». Русский язык объявлялся языком делопроизводства общественных организаций Российской империи. Столыпин высказался также за расширение полномочий министра внутренних дел, отвечавшего за порядок и безопасность в государстве, в вопросах утверждения уставов обществ с тем, чтобы вооружить последнего достаточными средствами для регулирования столь крупного и влияющего на порядок в стране явления, как общественная самодеятельность. Он предлагал предоставить министру внутренних дел право учреждения и закрытия обществ, подпадавших под юрисдикцию Временных правил, но создаваемых особым порядком, принадлежавшее по проекту Особого совещания отдельным министрам в зависимости от ведомственной принадлежности организаций (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1908. Д.14. Л.229об.-230об.).
Участники Совещания уделили также внимание второй части законопроекта об обществах и союзах, касавшейся профессиональных организаций. При этом среди членов Совещания А.Д. Арбузова имелись различные воззрения на предназначение профсоюзного законодательства. Председатель Совещания усматривал цель правовой регламентации профсоюзов в том, чтобы вывести их из-под влияния социал-демократов и сформировать из них консервативные организации по типу английских тред-юнионов. Представитель Министерства торговли и промышленности (МТП) В.Е. Варзар апеллировал к опыту Западной Европы, где рабочие-профессионалисты были в большинстве своем враждебны социалистам, и отрицал существенное вмешательство социал-демократов в дела профессиональных организаций в России. Представитель МТП В.П. Литвинов-Фалинский и управляющий делами Совета съездов представителей торговли и промышленности А.А. Вольский видели задачу профсоюзного закона в том, чтобы создать благоприятные условия для развития профессионального движения, укрепить в нем здоровые начала (Потолов С.И. Третьеиюньская монархия и рабочий вопрос // Кризис самодержавия в России. 1895-1917. Л., 1984. С.385-386).
Представитель Министерства финансов Е.Д. Львов высказал сомнение в целесообразности пересмотра действующего закона о профсоюзах в текущий момент, когда рабочая среда не пришла еще в состояние равновесия после возбуждения революционного периода. На это Арбузов заметил, что действующий закон о профсоюзах не удовлетворяет ни рабочих, ни администрацию, а новый будет введен не в ближайшем будущем, а в период, когда вызванное революционным движением обостренное положение профессиональных обществ уляжется.
Начавшееся 7 мая 1908 г. постатейное обсуждение профсоюзного раздела Временных правил 4 марта 1906 г. осталось незавершенным, поскольку работа Совещания была приостановлена и возобновилась лишь в январе 1909 г. Текст первой (общей) части законопроекта был к тому времени уже в целом подготовлен и дорабатывался особой Редакционной комиссией. Окончательные коррективы в первоначальный текст законопроекта были внесены Совещанием в конце 1910 г. (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1908. Д.14. Л.77, 78-78об., 84, 90.).
В мае 1910 г. Совещание продолжило обсуждение профсоюзного закона. В сравнении с Временными правилами 4 марта, права профсоюзов в нем были заметно ограничены, а контролирующие прерогативы администрации существенно расширены.
Инициатором сужения прав профсоюзов выступало Министерство внутренних дел, позиция которого и определила содержание законопроекта. Представлявшие его в Совещании И.Я. Гурлянд и А.Д. Арбузов видели в профессиональном движении признаки классовой борьбы труда с капиталом и выступали за введение его в более строгие рамки (ГАРФ. Ф.102. 4 д-во. 1908. Д.239. Л.157об.).
Ужесточение административного надзора за профессиональными обществами выразилось в проекте закона в возложении на профсоюзы обязанности представлять администрации списки своих членов (предложение Гурлянда), в допуске на профсоюзные собрания представителей администрации (предложение Блажчука–Гурлянда–Арбузова). По настоянию И.Я. Гурлянда Совещание выработало новые правила вступления в профсоюзы несовершеннолетних рабочих: рабочие, не достигшие 17 лет, не могли являться членами профсоюзов, рабочие с 17 до 21 года в профсоюзы допускались, но правом голоса в них не обладали, в руководящие органы профсоюзов можно было попасть лишь по достижении 25 лет. Поддержавший Гурлянда представитель Петербургского общества заводчиков и фабрикантов М.Н. Триполитов мотивировал необходимость возрастного ценза тем, что «самый беспокойный возраст между 15 и 20 годами», с которым «особенно надо считаться, имея в виду беспорядки» (Там же. Л. 158 об.).
Помимо возрастного ценза, для вступления в члены профсоюзов требовался определенный стаж работы на предприятии. Рабочий, имеющий стаж менее года, не мог участвовать в общих собраниях профсоюза. Это положение, включенное в законопроект позднее, уже министром внутренних дел Н.А. Маклаковым, было направлено против «летучих» революционеров-пропагандистов, которые, чтобы уйти от преследования полиции, часто меняли работу, являясь «учредителями и вдохновителями целого ряда профессиональных единений» (РГИА. Ф.1276. Оп.1. Д.79. Л.185об.). Теми же соображениями было вызвано лишение права участия в профессиональных обществах безработных.
Охранительные мотивы побудили членов Совещания внести коррективы также в принцип формирования членского состава профсоюзов. На смену принципа одинаковости и однородности занятий в торговых и промышленных предприятиях был введен принцип объединения в профсоюзы по предприятию или профессии: допускалось два вида профессиональных обществ – для лиц, работавших на одном предприятии, независимо от профессии, и для лиц, имевших одну профессию. Выступая за уточнение членского состава профсоюзов, А.Д. Арбузов и И.Я. Гурлянд пугали Совещание призраком возникновения нового Союза союзов (ГАРФ. Ф.102. 4 д-во. 1908. Д.239. Л.157-157об., 213об.).
Острая дискуссия разгорелась в Совещании по поводу предложения М.И. Блажчука о лишении профессиональных обществ права иметь отделения как представлявшего опасность с политической точки зрения. Против этого выступил М.Н. Триполитов, который утверждал, что промышленность не боится широких профессиональных организаций, а вредны и опасны лишь те профессиональные организации, где начинаются злоупотребления и уклонения от своих прямых задач. Его оппонентом был И.Я. Гурлянд, полагавший, «что ни с точки зрения государственной, ни с точки зрения интересов промышленности нельзя допускать чрезмерно широких профессиональных единений, ибо тогда они могут получить руководящую роль в классовой борьбе труда с капиталом и современными политическо-социальными условиями жизни». В итоге было принято предложение А.Д. Арбузова, убедившего Совещание в необходимости ограничить район деятельности профессиональных обществ пределами губернии или градоначальства (Там же. Л.155об.-156об.).
Соображениями государственной безопасности аргументировали составители законопроекта и необходимость лишения профсоюзов права выяснять размеры заработной платы и других условий труда в различных отраслях промышленности и торговли (Там же. Л. 211-212).
Проект правил о профессиональных обществах был подготовлен к декабрю 1910 г. Оценивая его, следует заключить, что буржуазные элементы в рабочей политике царизма так и не взяли верх над традиционной полицейско-охранительной линией, а многое из того, что содержалось в этом проекте, предвосхитила своими действиями царская администрация (Розенталь И.С. Профессиональные союзы рабочих России: численность, состав, политическая ориентация (1905 г. – февраль 1917 г.). Дис. … докт. ист. наук. М., 1987. С.69-70).
Проекту закона об обществах и союзах, однако, законом стать так и не удалось. Он был окончательно подготовлен уже в августе 1911 г. 23 августа, за две недели до своей смерти, П.А. Столыпин направил его государственному секретарю А.А. Макарову с просьбой дать свое заключение. С гибелью Столыпина, являвшегося главным «архитектором» постоянного закона, реформаторский потенциал власти в этом вопросе в значительной мере был исчерпан.
Хотя законопроект признавался в целом готовым, каждое очередное его обсуждение выявляло в нем новые недочеты и упущения, из него исчезали положения, в свое время отстаиваемые Столыпиным, и вносились все новые ограничения. Так, преемник Столыпина на посту министра внутренних дел А.А. Макаров высказался против замены в присутствиях прокуроров председателями окружных судов. Выступал Макаров и против установленного законопроектом шестимесячного срока для открытия действий обществ, считая его слишком продолжительным (ГАРФ. Ф.102. 4 д-во. 1908. Д.239. Л.133-134). Однако политическое «завещание» своего шефа Макаров исполнил, направив в ноябре 1911 г. проект закона с материалами соединенного журнала заседаний междуведомственного совещания А.Д. Арбузова и проектом предложений для законодательных учреждений председателю Совета министров В.Н. Коковцову (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1913. Д.18. Л.216-216об.).
За исключение из присутствий представителей судебной магистратуры выступил также следующий министр внутренних дел Н.А. Маклаков, по настоянию которого в законопроект были внесены соответствующие коррективы о сохранении решающего голоса в присутствиях за прокурорами окружных судов, которые по роду службы ближе стояли к проявлениям общественной жизни, нежели чины судебной магистратуры. Кроме того, Маклаков увеличил сроки рассмотрения присутствиями дел об учреждении обществ – для безуставных обществ с месячного до шестинедельного, для политических обществ и организаций с районом действий шире губернии с трех- до четырехмесячного (РГИА. Ф.1276. Оп.1. Д.79. Л.184-184об.; Ф.1284. Оп.187. 1905. Д.61 (г). Л.164.).
Законопроект об обществах и союзах дважды направлялся министром внутренних дел Н.А. Маклаковым в Совет министров: первый раз в октябре 1913 г. (Совет министров признал тогда необходимым образовать новую междуведомственную комиссию при МВД для его доработки – комиссию И.М. Золотарева, которая заседала в феврале-марте 1914 г. и уделила основное внимание урегулированию противоречий различных ведомств, ревниво относившихся к усилению влияния МВД на жизнедеятельность обществ и союзов (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1913. Д.18. Л.110-114), второй раз – в мае 1914 г. (законопроект был отложен ввиду начавшейся Первой мировой войны как «не имеющий отношения до чрезвычайных обстоятельств военного времени») (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1916. Д.6. Л.10). Последний «приступ» к реформированию Временных правил об обществах и союзах был предпринят во второй половине 1916 г., но его прервала Февральская революция.
По прошествии шести лет после появления Временных правил об обществах и союзах С.Ю. Витте записал о том времени: «Когда они были изданы, большая часть прессы и общества нашли их недостаточно либеральными, выражали желание о предоставлении еще большей свободы, в этом отношении возлагали надежды на Думу и новый Государственный Совет. Но вот Дума уже существует 7 лет, но до сих пор никакого нового закона не издано.., а после совершения государственного переворота 3-го июня и созыва подобранной третьей Думы в отношении свободы образования обществ… действуют еще более беззастенчиво… Законы на бумаге существуют сами по себе, а жизнь идет сама по себе, то, что администрация хочет, то и делает» (Из архива С.Ю. Витте. Воспоминания. Т.2. Рассказы в стенографической записи. Рукописные заметки. СПб., 2003. С.481, 482).
Оценивая осуществление свободы союзов в столыпинский период как своего рода движение назад, контрреформу, Витте покривил против истины. Действительно, с принятием постоянно действующего закона об общественных организациях правительство не спешило, местные власти нередко нарушали положения Временных правил 4 марта 1906 г. Между тем законотворческая деятельность правительства П.А. Столыпина являлась в целом продолжением взятого кабинетом С.Ю. Витте курса на упорядочение правового статуса общественных организаций и контрреформой ее назвать нельзя.
Проект закона об обществах и союзах получил отрицательную оценку либеральной общественности, когда сочла его шагом назад, к доконституционным порядком. Газета «День» по этому поводу писала: «нам как будто обещали целое богатство… мы опять нищие… Под конституционной оболочкой – старое исконное начало нашей общественности: усмотрение начальства» (День. 1914. 3 января). По словам октябристской газеты «Голос Москвы», русскому обществу ничего не оставалось, как высказываться за сохранение Временных правил, все несовершенства которых ушли «в область воспоминаний» (Голос Москвы. 1914. 5 января).
Оценивая выработанный Особым совещанием А.Д. Арбузова проект закона об обществах и союзах, следует отметить, что в целом он не внес принципиальных изменений в правовой механизм регламентации обществ и союзов, установленный Временными правилами. Был сохранен порядок учреждения обществ: явочный для безуставных и регистрационный для организаций, претендовавших на статус юридического лица. Прежней осталась и процедура их закрытия: постановлением местного присутствия, либо (для обществ с отделениями) властью министра внутренних дел. За губернаторами сохранялось право приостанавливать действия обществ до решения вопроса об их закрытии присутствием. Жалобы на постановления присутствий направлялись в Сенат.
Новизна законопроекта по сравнению с Временными правилами состояла главным образом в большей централизации контроля над общественными организациями. Это достигалось, прежде всего, путем образования Главного присутствия под председательством министра внутренних дел, призванного сосредоточить в своих руках разрешение вопросов, связанных с организованной общественной самодеятельностью.
Правительство П.А. Столыпина было озабочено тем, чтобы облечь Временные правила об обществах и союзах в форму постоянно действующего закона, однако реализовать это не удалось по причине, во-первых, скорой гибели реформаторски настроенного руководителями Совета министров, а также начавшейся Первой мировой войны, переориентировавшей законотворческий процесс на иные задачи.
сточники: Государственная дума. Второй созыв. Сессия вторая. 1907 год. Стенографические отчеты. СПб., 1907. Т. I; Из архива С.Ю. Витте. Воспоминания. Т.2. Рассказы в стенографической записи. Рукописные заметки. СПб., 2003; Конституционные проекты в России, XVIII – начало XX в. /отв. ред. С. Бертолисси, А.Н. Сахаров. М., 2000; П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. В 2-х т. М., 2002.
Лит.: Власть и реформы: от самодержавной к советской России. / В.С. Дякин (отв. ред.), Б.В. Ананьич, Р.Ш. Ганелин, Б.Б. Дубенцов, С.И. Потолов. СПб., 1996; Кризис самодержавия в России. 1895-1917. / В.С. Дякин (отв. ред.), Б.В. Ананьич, Р.Ш. Ганелин, Б.Б. Дубенцов, С.И. Потолов. Л., 1984; Розенталь И.С. Профессиональные союзы рабочих России: численность, состав, политическая ориентация (1905 г. – февраль 1917 г.). Дис. … докт. ист. наук. М., 1987; Туманова А.С. Общественные организации и русская публика в начале XX века. М., 2008; Она же. Самодержавие и общественные организации в России. 1905-1917 годы. Тамбов, 2002.
