Установка памятника
П. А. Столыпину в Москве
Фото: ИТАР-ТАСС
возложили цветы к памятнику
Петру Столыпину. 27.12.2012 года.
по материалам сайта "Правительство России"
На сооружение памятника П.А. Столыпину в Москве собрано пожертвований 1095 на сумму 27 586 639.14 руб.
Видео
Местное самоуправление (продолжение). / К.И. Могилевский
Местное самоуправление – система государственного администрирования, создаваемая государством для реализации своих функций в пределах определенных административных единиц.
Столыпинская реформа м.у. включала в себя реформы губернского управления, уездного управления и создание института участковых начальников. Ее основная цель состояла в том, чтобы, с одной стороны, ликвидировать архаичные сословные структуры (земских начальников, уездных предводителей дворянства), а с другой – укрепить губернское и уездное административное звено коронными чиновниками.
Замена института земских начальников на институт участковых начальников. К началу ХХ в. в России ряд сословных институтов выполнял государственные функции, что было явным пережитком прошлого. Вместе с тем, введение бессословного местного самоуправления требовало одновременного укрепления исполнительной вертикали государственного управления и достраивания ее до местного уровня.
Поселок и волость в столыпинских проектах – это структуры, предоставленные сами себе, уровень, до которого вертикаль государственного управления не опускалась. Вместе с тем, представители государства на следующей административной ступени – в уезде не были в состоянии обеспечить эффективное проведение в жизнь политики правительства. Необходимо было создать некое промежуточное звено между волостью и уездом. Мотивируя необходимость введения института участковых начальников вместо земских начальников, Столыпин на открытии второй сессии Совета по делам местного хозяйства связал эту реформу в одно целое с губернской и уездной реформами. Участковый начальник (в некоторых вариантах проекта – участковый комиссар) должен был стать низшим органом в системе объединенной власти в губернии, органом «административного действия, наблюдения и ревизионного надзора, что при наших громадных пространствах более чем необходимо» (П.А. Столыпин: Переписка. М., 2004. С. 628.).
Для этого каждый уезд предполагалось разделить на участки, причем число участков в уезде устанавливалось министром внутренних дел, а границы участков определялись губернским советом. Планировалось, что общее число участковых начальников должно было быть вдвое меньше числа земских начальников – 1400. Ежегодные выплаты участковому начальнику должны были составить 3000 рублей, из которых 1 тыс. – жалование, 1 тыс. – столовые, 500 рублей – квартирные и 500 рублей – на разъезды и канцелярские расходы.
Участковый начальник назначался министром внутренних дел из лиц, достигших 25-летнего возраста, имеющих диплом об окончании высшего или среднего учебного заведения и соответствующей административный опыт. На должность участкового начальника могли назначаться лица, не имеющие чина. Участковый начальник не имел права совмещать свою должность с какими-либо иными должностями по правительственной или общественной службе. У земского начальника при преобразовании его в участкового начальника предполагалось изъять ряд функций, как то: местный суд и опека над крестьянским населением. Участковому начальнику вменялось в обязанность осуществление надзора за законностью деятельности общественных учреждений (т.е. местного самоуправления), однако, в отличие от земского начальника, он лишался права вынесения суждения о целесообразности действий поселковых и волостных органов, что было характерно для прежнего «вотчинно-попечительного» стиля управления. Вместе с тем, не располагая полномочиями административной юрисдикции, которая сосредотачивалась в ведении уездного совета, участковый начальник выступал в роли органа активной администрации. Городские общественные учреждения и чины общей полиции не входили в компетенцию начальника. В круг компетенции участкового начальника входило: ведение дел по земельному, поселковому и волостному управлениям, в том числе утверждение в должностях лиц поселкового и волостного управления, контроль за правильностью их распоряжений и наложение на них дисциплинарных изысканий, вплоть до отстранения от должности; участие в завершении поземельного устройства сельских обывателей; заведование делами по взиманию окладных сборов; заведование делами по воинской и военно-конской повинностям; исполнение поручений правительственных учреждений; распоряжение при чрезвычайных обстоятельствах. Действия участкового начальника могли быть обжалованы в уездном совете. В Совете по делам местного хозяйства проект удалось провести, хотя и с потерями. Совет отказал министерству в праве назначать участковых начальников по своему усмотрению. Губернаторы, перед тем, как представить министру кандидатуру на эту должность, должны были согласовать ее с губернскими и уездными предводителями дворянства, а также с председателями уездных и губернских земских управ. Ход прений в Совете по делам местного хозяйства показал правительству, что ему трудно будет сговориться с поместным дворянством по ключевому вопросу реформы – о системе зависимости участкового начальника, важным моментом которой был способ назначения. Поместное дворянство стремилось сохранить в участковом начальнике как можно больше того, что составляло должность земского начальника и, прежде всего, – зависимость от дворянской корпорации. В Государственную Думу проект не вносился. Реформа уездного управления. Законопроект об уездной реформе, внесенный осенью 1908 г. на рассмотрение Совета по делам местного хозяйства, являлся ключевым во всей предлагаемой системе реформирования м.у. П.А. Столыпин в своей речи на открытии второй сессии Совета констатировал, что «на значительном часто пространстве уезда совершенно до настоящего времени отсутствует объединяющий орган управления». Таким органом должно было стать «лицо, обладающее распорядительной властью и уполномоченное давать общее направление делам». Столыпин отмечал, что «отсутствие главы уезда, расстройство уезда особенно сказалось в революционный период, когда у администрации не оказалось на местах ответственных руководителей». Также П.А. Столыпин заявил, что «усиление администрации означает ослабление произвола». (П.А. Столыпин: Переписка. М., 2004. С. 626). Предводители дворянства, которые осуществляли фактическую власть в уезде, не связывали себя решением государственных задач, проведением на местах государственной политики, занимались местными интригами, действовали зачастую незаконно и насильно, а нередко и вовсе отсутствовали в уезде. Поэтому в целях повышения эффективности уездного управления предлагалось учредить новый коллегиальный орган – уездный совет и ввести должность уездного начальника как руководителя исполнительной власти в уезде и председателя уездного совета. Уездный начальник был встроен в административную вертикаль и не зависел от дворянской корпорации. Он назначался министром внутренних дел преимущественно из числа лиц, занимавших в течение, как минимум, трех лет должности вице-губернатора, предводителя уездного дворянства, непременного члена одного из губернских присутствий, председателя губернской или уездной земской управы, товарища прокурора окружного суда или иные соответствующие этим или вышестоящие должности. В своей деятельности начальник уезда подчинялся губернатору, представлял ему ежегодные отчеты о состоянии дел в уезде и о деятельности правительственных и общественных учреждений уезда. Должность уездного начальника могла быть совмещена с должностью уездного предводителя дворянства. В проекте положения об уездном управлении, внесенном в Совет по делам местного хозяйства (разные версии проекта отличались друг от друга объемом полномочий уездного начальника), уездному начальнику вменялось наблюдать за точным исполнением законов и распоряжений правительства, охранять общественное спокойствие и безопасность. Распоряжения правительства доводились до уездного начальника губернатором. На этом основании уездный начальник мог давать указания уездным должностным лицам всех ведомств. В случае неисполнения (неполного исполнения) указаний, уездный начальник докладывал об этом губернатору. Также ему предоставлялось право требовать от всех находящихся в уезде гражданских правительственных и общественных учреждений и должностных лиц, исключая органы Государственного контроля, Государственного банка и высшие учебные заведения, необходимые сведения и справки. В полномочия уездного начальника входили ревизии всех уездных правительственных учреждений и должностных лиц ведомства МВД, волостных, поселковых и земельных обществ. В отношении земских управ уездный начальник мог проводить ревизии по поручению губернатора. Уездный начальник имел право присутствовать на всех заседаниях уездного земского собрания и городских дум, выступать там, но без права участия в голосованиях. Согласно проекту, внесенному в Совет по делам местного хозяйства, уездному начальнику подчинялась вся полиция уезда (по этому вопросу шла внутриправительственная дискуссия). Также к его компетенции относилось наблюдение за полным и своевременным поступлением уездных окладных сборов и принятие законных мер по взысканию недоимок. Несмотря на то, что председательствование в землеустроительной комиссии и в училищном совете предполагалось оставить в ведении уездного предводителя дворянства, на уездного начальника возлагалось «особое наблюдение за правильным ходом в уезде дел землеустроительных», а также ему вменялось «общее попечение» о низшем и среднем образовании в уезде. Не участвуя непосредственно в управлении ими, он должен был заботиться об их преуспевании, давать советы, а в случае беспорядков – сообщать губернатору. Проект положения предусматривал две должности помощников уездного начальника: 1) по административной части со званием непременного члена уездного совета; 2) по полицейской части. Уездный начальник являлся председателем уездного совета и осуществлял руководство его занятиями и делопроизводством. В компетенцию уездного совета входило осуществление распорядительных, административно-судных и дисциплинарных функций. В состав его общего присутствия входили также уездный предводитель дворянства, оба помощника уездного начальника, уездный член окружного суда, товарищ прокурора, податной инспектор, непременный член землеустроительной комиссии, председатель уездной земской управы, член по выбору уездного земского собрания, городской голова и член по выбору городской думы уездного города. В компетенцию распорядительного присутствия совета передавались дела упраздняемых уездного съезда и уездных съездов мировых посредников, уездного по воинским делам присутствия, уездных распорядительных комитетов и уездных комиссий об осушительных, оросительных и обводнительных мероприятиях. К ведению административно-судного присутствия предполагалось отнести разбор жалоб на решения участковых начальников, дела по представлениям участковых начальников об отмене приговоров земельных, поселковых, волостных сходов или собраний, об отмене «неправильных» выборов в органы местного самоуправления, дела упраздняемых уездных по чиншевым делам присутствий. Решения присутствия могли быть обжалованы в течение месяца в губернском совете. В компетенцию дисциплинарного присутствия входили дела о наложении взысканий вплоть до увольнения на должностных лиц местного самоуправления за служебные проступки. При обсуждении проекта в Совете по делам местного хозяйства произошел конфликт по вопросу изъятия полномочий у уездного предводителя дворянства между чиновниками министерства внутренних дел во главе с П.А. Столыпиным и большинством избранных членов Совета – предводителей дворянства и сочувствовавших им. Жаркие дискуссии получили свое продолжение на страницах прессы. В результате Совет по делам местного хозяйства незначительным большинством принял правительственный проект практически в его первоначальном виде, однако эта победа команды Столыпина была пирровой. Большинство было получено благодаря голосам чиновников, входивших в Совет ex officio, а также представителей городов. Фактически попытка договориться с поместным дворянством провалилась. В Государственную Думу законопроект не вносился. Реформа губернского управления. В условиях провала законопроекта об уездной реформе проект положения о губернском управлении уже не имел определяющего значения.
Проект был разработан в Министерстве внутренних дел на основе записки «Об установлении главных начал устройства губернских учреждений» и Особых журналов Совета министров от 20 и 27 января 1907 г., одобренных Николаем II 21 марта 1907 г.
Согласно проекту, управление губернией возлагалось на губернатора, кандидатура которого утверждалась царем по представлению министра внутренних дел и по одобрению Совета министров. Состоя в ведомстве МВД, губернатор являлся главным представителем высшего правительства в губернии. Он осуществлял наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства, обеспечивал общественное спокойствие и безопасность, заботился о благосостоянии вверенной его управлению губернии. Губернатору принадлежал надзор за всеми находящимися в губернии гражданскими ведомствами, правительственными и общественными учреждениями и должностными лицами, исключая судебные установления, учреждения государственного контроля, Государственного банка и высших учебных заведений. В случае неисполнения указаний губернатора ведомством, не входящим в структуру МВД, губернатор сообщал об этом соответствующему министру, министру внутренних дел и председателю Совета министров. Губернатору предоставлялось право издавать постановления, обязательные для всех, находящихся в указанной в постановления местности. Обязательные постановления издавались по предметам, имеющим целью ограждение благочиния и безопасности, а также предупреждение и пресечение нарушений общественного спокойствия и государственного порядка. Обязательные постановления не должны были ни повторять закон, ни противоречить закону. Обязательные постановления утверждались губернским советом и, при необходимости, согласовывались ведомством, интересы которого затрагивали. На губернатора возлагалось «немедленное и повсеместное» обнародование законов, высочайших манифестов и повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний высшего начальства, обязательных к всеобщему исполнению. Был установлен специальный порядок исполнения губернатором особых повелений императора. Губернатору как представителю высшей правительственной власти предоставлялось преимущественное положение относительно представителей иных ведомств в губернии. Так, он мог не согласиться с назначением любого чиновника в губернии и сообщить об этом соответствующему министру, который должен был внести иную кандидатуру. Это правило распространялось и на лиц, занимающих должности в земских, городских и сословных учреждениях. В проекте особо указывалось, что все служащие в губернии лица, даже не подчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу, должности или чину старшинство, или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимый от влияния административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором обязаны немедленно подчиниться его законным требованиям и оказывать ему должное уважение, «на которое он, как главный в губернии представитель высшего правительства, имеет неотъемлемое право». К полномочиям губернатора также относилось руководство всей полицией в губернии, руководство землеустройством, контроль за правильным и исправным поступлением окладных сборов и взысканием недоимок, общее попечение о низшем и среднем образовании без непосредственного участия в управлении образовательными учреждениями, утверждение результатов торгов по подрядам, поставкам и иным обязательствам казны, если сумма контракта не превышала 10 тыс. рублей (в ином случае результат торгов утверждался соответствующим министром), охрана памятников древности и информирование министра внутренних дел о вновь обнаруженных памятниках древности.
Губернатор ежегодно направлял императору отчет о состоянии губернии.
Проект положения предусматривал две должности помощников губернатора: 1) по административной части со званием вице-губернатора; 2) по полицейской части.
Губернатор являлся председателем губернского совета, осуществляя руководство через его структуры (общее, распорядительное, административно-судное и дисциплинарное присутствия). В Совете по делам местного хозяйства проект губернской реформы рассматривался весной 1908 г. и осенью 1909 г. Он не вызвал живого интереса, поскольку «не затрагивал вопросы материального права», а значит, не мог служить компенсацией за другие, грозившие благополучию помещиков, реформы. Проект был принят Советом с небольшими коррективами. Самой характерной из них является запрет губернатору присутствовать в земских собраниях. В Государственную Думу законопроект не вносился. Таким образом, столыпинскими законопроектами, начиная с участкового и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная система управления, которую осуществляли правительственные чиновники-профессионалы, имеющие высокий социальный и административный статус, управленческий опыт. Рассчитывая сосредоточить в рамках возглавляемого им Министерства внутренних дел подбор и расстановку управленческих кадров различного уровня, Столыпин пытался сформулировать и отладить эффективную систему местного управления, которой и предстояло инициировать и реализовывать реформы в регионах. Вполне понятно, что Столыпин стремился подбирать и расставлять такие кадры, которые разделяли его программу преобразования России и выражали готовность активно участвовать в реализации реформ. В этом и была суть его конфликта с поместным дворянством, которому грозило отлучение от власти на местах. Столыпинские реформы местного управления были направлены на то, чтобы покончить с «безответственной» системой управления путем четкого разделения функций местных землевладельцев, причем независимо от сословной принадлежности, и представителей государства. Последнее усиливало свое присутствие на низовом уровне, «опускалось» не только до уезда, но и до его составной части – участка. Вместе с тем многие управленческие функции и соответствующие им источники дохода передавались в органы местного самоуправления.
Источники: П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. В 2 т. Т. 1-2. М., 2003; Государственная Дума. Стенографические отчеты. 1907-1913 гг. СПб., 1907-1913; Государственный Совет. Стенографические отчеты. 1908-1914 гг. СПб., 1908-1914; Журналы Совета по делам местного хозяйства. 1908-1910 гг. СПб., 1908-1910.
Литература: Дякин В.С. Столыпин и дворянство (провал местной реформы) // Был ли шанс у Столыпина? СПб., 2002. С. 149-189; Зырянов П.Н. Крах внутренней политики третьеиюньской монархии в области местного управления. Дисс… к.и.н. М., 1972; Могилевский К.И. Столыпинские реформы и местная элита: Совет по делам местного хозяйства (1908-1910). М., 2008; Пожигайло П.А. Столыпинская программа преобразования России (1906-1911). М., 2007.
